О том, что такое нормативное подушевое (оно же нормативно-подушевое) финансирование в системе общего образования, знает сегодня любой ребенок. Это когда на каждого ученика государство выделяет определенную сумму денег, и эти деньги «следуют за учеником», в какой бы школе он ни учился. Чем больше учеников пришло в школу, тем больше денег она получила. Так бывает в рыночной экономике. А в нерыночной (плановой) вместо нормативного подушевого бывает сметное финансирование: начальство дает школе столько денег, сколько считает нужным. В этом случае ключевую роль в определении итоговой суммы играет не количество учеников, а всякие разные факторы, главный из которых - отношения директора школы с этим самым начальством.
Впервые я увидел прообраз нормативного подушевого финансирования в 2000 году в Самарской области, где региональное Управление образования возглавлял легендарный реформатор Ефим Коган (ныне профессор одного из самарских вузов и эксперт Национального фонда подготовки кадров). В Управлении образования одного из муниципалитетов - Сызранского района - мне показали список подведомственных школ с указанием нормативов. Не требовалось большого журналистского ума, чтобы заметить: у каждой школы в списке норматив был свой, а в некоторых случаях нормативы различались в два-три раза. Почему же? Как мне объяснили, норматив не может быть единым, поскольку школы находятся в разных условиях. У обычных школ норматив поменьше, у лицеев и гимназий – побольше (ведь там программы сложнее), у малокомплектных школ – еще больше, поскольку учеников там мало… Но между школами в каждой из этих групп тоже есть различия. Короче говоря, у каждого образовательного учреждения - свои особенности, влияющие на формирование итоговой суммы…
Как оказалось, это было то самое псевдо-нормативное финансирование - сумма, определенная начальством каждой школе, делилась на количество учеников, и сторонним наблюдателям предъявляли результат - норматив. Не знаю, как сейчас обстоят дела в Самарской области (после снятия Когана с должности даже как-то ехать туда не хочется почему-то), но, судя по всему, вряд ли у всех школ там единый норматив. Тем не менее, именно такой расклад, когда норматив в расчете на одного ребенка един для всех школ, реализующих государственный образовательный стандарт, и является «идеальным газом», обеспечивающим функционирование региональной системы общего образования в условиях рыночной экономики.
На сегодняшний день нет ни одного субъекта Федерации, где коэффициентов, корректирующих норматив для той или иной разновидности учреждений, вообще не применяется. При этом необходимо понимать, что в некоторых случаях, когда речь идет о детях с особыми образовательными потребностями, повышенный норматив для отдельных учреждений обоснован хотя бы потому, что для удовлетворения этих потребностей требуется иное количество педагогов, иное оборудование, иные методики. Но эти особые образовательные потребности должны быть очевидны обществу, как, например, в случае с детьми-инвалидами или детьми, оставшимися без попечения родителей. В тех же коррекционных учреждениях и детдомах, где, помимо образовательного стандарта, детям требуется много чего еще, вести разговор о необходимости приведения норматива к уровню обычных школ было бы просто кощунственно.
Но что же в этом случае делать с малокомплектными сельскими школами? Что делать с лицеями и гимназиями? Ведь там реализуется государственный образовательный стандарт, и у детей нет особых образовательных потребностей.
В случае с сельскими школами – во всяком случае, на сегодняшний день, ситуация такова, что в случае перехода на единый для всех норматив они не смогут существовать. Разве может быть единым норматив для городской школы с тысячью учеников и для сельской школы, где лишь несколько десятков детей? Есть ведь объективные факторы (прежде всего, географические), не позволяющие сельской школе дорасти до уровня городской хотя бы по количеству учеников. В некоторых регионах, вполне успешно проводящих модернизацию образования, малокомплектные школы (обычно таковыми считаются учреждения, где обучаются менее 50 детей) вообще прописаны отдельной строкой в бюджете, и их финансируют по смете, как в старые добрые времена.
По большому счету, реформа (модернизация, оптимизация) школьной сети в конкретном регионе или муниципалитете может считаться завершенной тогда, когда норматив у сельских школ будет таким же, как у городских. Но для этого ох как много приходится делать, начиная от закрытия совсем уж маленьких школок (чаще всего – путем их присоединения к базовым, или опорным, школам) и организации подвоза детей до больших разовых вложений, прежде всего, в материальную базу школ (капремонт, оборудование и проч.). По моим ощущениям, общий норматив для городских и малокомплектных сельских школ в большинстве российских регионов – это тот самый «идеальный» газ, которого нет и в ближайшее время не будет. Но к идеалу, как известно, нужно стремиться.
Теперь о лицеях и гимназиях. В этом случае можно возразить, что, дескать, там учатся одаренные дети, и у них-то потребности особо особенные, а значит – норматив должен быть выше.
Но, во-первых, отбор этих детей, как правило, директора чаще всего проводят в соответствии с собственными представлениями об одаренности, а, во-вторых, программы повышенного уровня – это реализация государственного образовательного стандарта, не более того. Мне как-то приходилось слышать от психологов, что с одаренным ребенком и ребенком умственно отсталым работать одинаково сложно, но вопрос, наверное, не в этом. Может быть, школа, работающая с одаренными детьми, должна доказывать свое право на дополнительное финансирование результатами, которые демонстрируют ее ученики дети? И это финансирование должно выделяться не в рамках норматива, а сверх него? Проще говоря, нет лицеев и гимназий, а есть десять, двадцать или тридцать лучших школ региона, ежегодно доказывающих свое право на дополнительное финансирование? Каждый год состав этой «горячей десятки» (двадцатки и т.д.) может корректироваться в зависимости от результатов? Что это за результаты, кто и как должен их определять, отдельный вопрос, но сам принцип мне представляется очень логичным.
В некоторых субъектах Федерации вопрос о снятии неприкосновенности (то бишь корректирующих коэффициентов) с сельских школ и с лицеев-гимназий уже поставлен, и региональные администрации работают в этом направлении. Например, в Калининградской области уже разработан проект решения правительства, в соответствии с которым лицеи и гимназии лишаются коэффициентов к нормативу, и за эти «освободившиеся» деньги могут вести борьбу все школы области. Те школы, которые займут первые 25 мест в рейтинге, их получат. При том что на сегодняшний день в области 26 лицеев и гимназий, было бы интересно оценить результаты конкурса…
В России еще есть субъекты Федерации, где, как говорят их начальники, «норматив доводится до муниципалитетов»… В таком случае норматив – это сумма, которую власти готовы выделить на образование, поделенная на общее количество школьников в регионе. Обратите внимание: в этом случае у региона есть норматив! Деньги, которые получает конкретный муниципалитет, - это норматив, умноженный на количество школьников в этом муниципалитете. Правда, после того, как субвенция из региона пришла в муниципалитет, ее распределяют между школами «на глазок». Чувствуете разницу?
Но, может быть, повышающие коэффициенты для сельских школ и для школ, считающихся лицеями и гимназиями, - это тоже псевдо-нормативы, сводящие на нет принцип «деньги следуют за учеником»?
